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Uma década da Lei de cotas: avanços e desafios
Comemoramos hoje, 29 de agosto, dez anos da promulgação da Lei de cotas no Brasil. Fruto das lutas dos movimentos sociais, especialmente de pessoas negras e indígenas, essa política afirmativa está em análise e revisão no Congresso Nacional. Mas quais foram os impactos da lei na busca de mais equidade sócio-racial na educação? E que aspectos precisam ser aprimorados para a ampliação do acesso ao ensino superior?
Essas e outras questões são abordadas a seguir por Claudia Monteiro Fernandes, economista, doutora em ciências sociais e pesquisadora do Programa “A Cor da Bahia” (UFBA) em um artigo que promove uma reflexão sobre a legislação e a continuidade dela.
Confira o artigo abaixo.
Dez anos da Lei de cotas no Brasil: muito a comemorar e novos desafios
Claudia Monteiro Fernandes
As políticas de ações afirmativas são um conjunto de medidas que vêm sendo adotadas desde o início dos anos 2000 no Brasil, e vêm mudando o perfil de instituições como a universidade e diferentes áreas do serviço público. Tais políticas são consideradas por pesquisadoras(es) da área as mais eficientes na redução de desigualdades entre outras equivalentes no mundo, uma vez que aqui são levadas em conta diferentes dimensões para a reserva de vagas.
Em uma atual conjuntura de questionamento das inegáveis conquistas a partir das políticas de ações afirmativas na educação superior no Brasil, é possível constatar de que, mesmo que as desigualdades mantenham certa estabilidade entre grupos, a expansão do sistema de educação superior proporciona que a juventude negra e outros grupos sociais historicamente excluídos atinjam níveis educacionais que até bem pouco tempo lhes eram inacessíveis.
Em 2022, a lei federal nº 12.711/2012, também conhecida como Lei de cotas, completa 10 anos e têm sido feitos diversos esforços de avaliação dos seus impactos na sociedade brasileira. A expansão educacional tem demonstrado força equalizadora na sociedade brasileira e vem influenciando a gradual transformação da universidade pública, tradicionalmente elitista e excludente. Mais que isso, as mudanças na educação superior pública federal podem estimular um conjunto de políticas ocorridas nos últimos anos que têm provocado transformações amplas nas dinâmicas raciais no Brasil.
Ainda que as avaliações comprovem os resultados positivos das ações afirmativas até aqui e o potencial de continuidade de mudanças ainda maiores no futuro, os desafios permanecem, pois mudanças estruturais levam tempo para se concretizar. À medida que analisamos posições mais elevadas no sistema educacional e no mercado de trabalho, menores são os ganhos em redução de desigualdades, o que demonstra a necessidade de aperfeiçoamento e continuidade das ações afirmativas.
Vale lembrar que a Lei de cotas estabelece reserva de 50% das vagas no ingresso na educação superior pública federal para estudantes de egressos de escolas públicas; destas, metade são direcionadas a estudantes de baixa renda e uma parte para quem se declara negra(o), de acordo com a presença na população do estado de origem.
Podemos considerar que, desde a promulgação da lei, é cada vez mais notória presença de estudantes de baixa renda e negras(os) nas universidades e tal conquista vem sendo defendida pela juventude e pelos movimentos negros, num momento de recrudescimento do racismo e sexismo no Brasil.
Mas o ingresso da graduação pública federal é apenas uma das muitas conquistas em ações afirmativas. Para além do que foi realizado até aqui, já é possível perceber o aumento do número das(os) primeiras(os) beneficiárias(os) da política, dando continuidade a sua formação e inserção na carreira acadêmica. As demandas por melhores condições de permanência e conclusão dos cursos de graduação, de acesso à pós-graduação e de ingresso na carreira docente tornam-se cada vez mais intensas.
A afirmação de igualdade perante a lei e de uma suposta “democracia racial” no Brasil faz parte da ideologia do branqueamento e da superioridade da cultura ocidental, mas a evidência da fragilidade de tal discurso é fundada nos dados disponíveis sobre a enorme desigualdade em todas as dimensões sociais.
Como resultado desse arcabouço ideológico, é escasso o uso de indicadores raciais em estudos sobre a sociedade, o que vamos apresentar resumidamente neste artigo.
A conquista de políticas como as ações afirmativas de ingresso na educação superior trouxe à luz o debate sobre a existência de desigualdades duradouras nos diversos âmbitos da sociedade brasileira e as formas de enfrentá-las, principalmente com a crescente representação de pessoas negras nos espaços de poder dentro da academia. No entanto, a presença de mulheres e pessoas negras é desigual ao analisarmos hierarquicamente as posições no sistema.
As mudanças recentes na educação superior
A maior parte das pessoas que frequentavam a escola no Brasil em 2021, segundo o IBGE, estavam em escolas da rede pública (84,1%), ou seja, a maioria das(os) jovens têm acesso à educação pública básica do país. No entanto, mesmo após dez anos de cotas no ensino superior público federal, entre aqueles que frequentavam um curso de graduação na educação superior, apenas 28,2% estavam na rede pública. As(Os) jovens estudantes da educação superior brasileira, em sua maioria, têm que pagar para continuar seus estudos se quiserem cursar uma graduação.
É uma distorção histórica no Brasil: apesar de a maior parte das(os) jovens frequentar a rede pública na educação básica, muitas(os) não conseguiam uma vaga em uma universidade pública. Esse foi um dos argumentos em defesa da reserva de vagas começar pela inserção de jovens egressos da rede pública. A Lei de cotas prevê a reserva de 50% das vagas nas instituições de ensino superior (IES) federais a estudantes que tenham cursado todo o ensino médio na rede pública.
Com base em estudo divulgado pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) sobre a pesquisa científica no Brasil entre 2011 e 2016, praticamente só há pesquisa científica em universidades públicas, há pouco impacto internacional na produção científica brasileira e, no que diz respeito ao investimento privado em pesquisa científica, apenas a Petrobras e indústrias farmacêuticas realizam investimento relevante nessa área no país.
De 20 universidades destacadas no estudo, 19 eram federais e uma estadual (ou seja, todas públicas); 16 delas estavam localizadas nas regiões Sudeste e Sul do país, uma em Brasília (UnB) e apenas três no Nordeste (as federais de Pernambuco, Ceará e Bahia). Portanto, as vagas em universidades públicas são as mais disputadas e, em geral, estudantes de escolas da rede privada de melhor qualidade tendem a ser maioria ao ingressar na rede pública.
Essa contradição começou a ser questionada pelo movimento negro desde os anos 1980. As(Os) jovens negras(os) são as(os) mais excluídas(os) na educação superior e as(os) mais presentes na educação básica pública. Essa exclusão ocorre também nos melhores postos de trabalho, com salários mais altos no Brasil.
As ações afirmativas no ingresso da educação superior pública são um passo importante na mudança desse quadro. A Lei de cotas reserva, dentro dos 50% para egressas(os) da rede pública, metade das vagas para estudantes de baixa renda (até meio salário-mínimo por pessoa da família).
A reserva de vagas para pessoas que se declaram negras (pretas e pardas, conforme classificação oficial do IBGE) e indígenas também está dentro desses 50% e corresponde à proporção dessas pessoas no total da população do estado da federação. As pessoas com deficiência foram incluídas na lei em 2016. Essa foi a forma de diversificar o perfil das(os) estudantes das IES federais e que tem dado resultados positivos importantes.
✏️ Acesso à educação superior no Brasil
O estudo da Unesco relativo a estudantes universitárias(os) de 18 a 22 no Brasil organiza dados da Pnad 2015 acerca de etnia, gênero, localidade, região e renda. Acesse.
Desde 1980, a proporção de jovens de 18 a 29 anos frequentando a educação superior cresceu de 4,2% para 17,5% em 2019, crescimento expressivo. Em termos comparativos, a Unesco, no estudo Higher education attendance, considera uma média de 21% de frequência de jovens (18 a 22 anos) no nível superior na América Latina e Caribe e de 55% na Europa e América do Norte.
A partir de 2012, ano em que foi promulgada a Lei de cotas, além da ampliação de pessoas frequentando a educação superior, a presença de pessoas negras vem crescendo. Em 2012, 61,5% das(os) estudantes eram brancas(os), 6% pretas(os) e 31,3% pardas(os), com base na Pnad Contínua do IBGE.
Passando a 2021, essas proporções mudaram para 53,5% de estudantes brancas(os) – que ainda são a maioria, portanto. Mas a presença de estudantes negras(os) cresceu: 8,3% eram pretas(os) e 37,1% pardos – total de 45,4% estudantes negras(os) em todo o sistema de educação superior, privado e público. A Lei de cotas tem sido fundamental para essa mudança da face da universidade brasileira, mas também políticas como o ProUni – que disponibiliza bolsas de estudos para estudantes de baixa renda em universidades particulares – e o Fies – oferta de financiamento estudantil – têm influenciado essas transformações.
Analisando especificamente as universidades públicas, objeto da Lei de cotas, a presença de estudantes pretas(os) passou de 7,5% em 2015 para 9,6% em 2021, e a de jovens pardas(os) de 37,9% para 40% no mesmo período. A proporção de pessoas pretas, pardas e indígenas frequentando as IES públicas chegou a 50,5%, ou seja, mais da metade dos estudantes em 2020 – dado confirmado em 2021. Por outro lado, na rede privada, 55,2% se declararam ‘brancos’ em 2021.
A educação pública vem se aproximando, portanto, da sua função social de oferecer educação a um corpo de estudantes mais diverso, que se aproxima do perfil da população brasileira como um todo. As oportunidades são ampliadas para a mobilidade social de estudantes de grupos sociais historicamente excluídos e de suas famílias.
Nível de escolarização dos adultos também mudou
Com o passar do tempo, a presença de adultos que concluíram o nível superior de ensino vem aumentando no Brasil, o que tem um efeito de elevação da qualidade da força de trabalho e de formação de uma sociedade cidadã, mais crítica em relação a seus direitos.
Em relação aos adultos que conseguiram um diploma de nível superior, em 2012, 12,3% das pessoas com 30 anos ou mais tinham concluído um curso de graduação no Brasil. Essa proporção cresceu para 18,9% em 2021, o que podemos considerar uma mudança muito rápida. Ainda estamos distantes de países como Portugal, Bélgica, França ou Cuba, que ultrapassam os 40% de diplomados na população, ainda segundo a Unesco. O que denota a importância do aprimoramento das ações afirmativas no futuro.
A desigualdade racial entre pessoas mais escolarizadas também vem diminuindo. Em 2012, 72,2% daqueles que possuíam nível superior se declaravam brancas(os), e 26,1% negras(os). Já em 2021, 64,2% eram brancas(os) e a proporção de negras(os) cresceu para 34,2%. A distância vem diminuindo e queremos manter esse ritmo.
🎓 Impactos da Lei de cotas
“Quando surge a Lei de cotas, se percebe nitidamente que o impacto maior é nos cursos de mais alta demanda e procura (como Medicina, Engenharias etc). Em outros cursos, que são importantes também, mas têm pouca procura, como Pedagogia, já se tinha número considerável de estudantes de escola pública”, explica Thiago Thobias, do conselho de administração do Cenpec.
✏️ Confira a matéria completa no Estadão.
A ampliação da escolarização tem beneficiado todos os grupos raciais. Observando o gráfico que segue, a proporção de pessoas com diploma de nível vem crescendo e esse ritmo foi acelerado entre 2012 e 2016, logo após a promulgação da lei de cotas. Manter essa ampliação da escolarização de nível superior e reduzir a distância entre brancas(os) e negras(os)/indígenas são desafios que permanecem.
Gráfico – Pessoas de 30 anos ou mais com nível superior – Brasil, 2012-2021
Professoras(es) mais qualificadas(os)
A mudança esperada na educação superior, e na sociedade brasileira como um todo, no sentido da justiça social e redução de desigualdades, tem nas(os) professoras(es) um dos seus principais atores, seja no sentido simbólico da representatividade nos espaços de poder, seja nas práticas pedagógicas e nas escolhas de perspectivas na construção de conhecimento crítico.
A profissão docente no Brasil tem sido uma das que mais perderam status e respeito nos períodos recentes. Ainda que tenha sido constituída cada vez mais como uma categoria profissional com formação universitária, a presença massiva de profissionais com esse nível de escolarização tornou-se uma realidade apenas no final dos anos 1990, com a recomendação inscrita na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), revista em 1996. Desde então, todo um aparato de políticas públicas foi construído e progressivamente implementado no sentido de garantir a formação continuada e a diplomação em nível superior de professoras(es) em todos os níveis do sistema de educação – infantil, fundamental, médio e superior.
É uma categoria profissional que abraça grande parte das pessoas graduadas e pós-graduadas. Por este motivo, as(os) professoras(es) da universidade e da educação superior têm papel fundamental na transformação do sistema, e consequentemente, da sociedade brasileira. Compreender as mudanças possíveis nas desigualdades na educação superior passa necessariamente pela análise das desigualdades entre professoras e professores.
As maiores desigualdades raciais e de gênero no topo da carreira acadêmica em relação à graduação e à pós-graduação refletem uma resistência em relação às transformações que vêm acontecendo como resultado das ações afirmativas, desde o ingresso na graduação. O crescimento da presença de jovens negras(os) como estudantes e docentes nas universidades influencia positivamente na redução de desigualdades, mas também na probabilidade de formação de intelectuais engajadas(os) na transformação da sociedade brasileira.
Em 2012, entre as(os) professoras(es) universitárias(os), 76,2% eram brancas(os), proporção ainda maior do que a de estudantes brancas(os) nas universidades. E apenas 22,4% eram negras(os) (somente 2% pretas(os) e 20,4% pardas(os)). Comparando com 2021, a presença de professoras(es) negras(os) na educação superior cresceu para 29,6% (5,4% pretas(os) e 24,2% pardas(os)), mas os brancas(os) permanecem muito mais numerosas(os) (69,6%).
Uma das principais alegações das(os) estudantes negras(os) que ingressam na educação superior no Brasil é que elas(es) não se vêm naquele ambiente, não se sentem representadas(os), tanto pela presença de colegas brancas(os) acima do que na população em geral, mas principalmente pela pequena quantidade de professoras e professores negras e negros.
As mulheres são maioria na profissão docente, sobretudo na educação básica. Mas entre as(os) professoras(es) universitárias(os), as mulheres eram 50,1% em 2012 e caíram para 44,7% em 2021. Mesmo que a maioria das(os) estudantes universitárias(os) sejam mulheres (56,3% em 2021), elas têm mais barreiras para ingressar no mercado de trabalho e na carreira docente nas universidades.
A participação de mulheres negras cresceu de 11,5% em 2012 para 13,4% em 2021. Um crescimento importante a ser comemorado, mas que aconteceu em ritmo bem mais lento que o ingresso de jovens negras na graduação. As professoras brancas eram 37,7% em 2012 e passaram a ser 31,1% em 2021, continuam sendo maioria, mesmo que a distância tenha ficado menor em relação às professoras negras.
Os homens são a maior parte entre docentes universitários. Os homens negros eram 10,9% em 2012 e passaram a representar 16,2% em 2021. Um crescimento mais significativo do que o da presença de mulheres negras na docência universitária. Já os homens brancos eram 38,4% em 2012 e praticamente permaneceram, com 38,5% em 2021. Apesar das mudanças, a docência nas universidades ainda é um espaço de homens brancos.
Desafios
Neste momento de balanço dos impactos das ações afirmativas no Brasil, e mais especificamente da revisão da Lei de Cotas, a Lei nº 12.711/2012, podemos portanto comemorar uma expressiva mudança na educação superior do Brasil, especialmente da rede pública federal, mas não restrita a ela. As reservas de vagas na rede pública, somadas à concessão de bolsas e financiamento na rede privada, mudaram o perfil dos estudantes de graduação no país.
Entre os desafios que são colocados daqui para frente está a ampliação da rede pública, com investimentos em educação superior que fortaleça o tripé ensino + pesquisa + extensão universitária, e possibilite a concretização do investimento público em mudança na sociedade, redução das desigualdades de classe, raça e gênero, e desenvolvimento do país o médio prazo.
Para as(os) estudantes que conseguem ingressar na universidade, a permanência, a conclusão do curso e a inserção no mercado de trabalho são necessidades um tanto negligenciadas pela lei e parte dos debates neste momento, para aperfeiçoamento das ações afirmativas.
Cada vez que mais jovens negras(os) concluem sua formação superior, professoras(es) mais qualificadas(os) e valorizadas(os) entram na educação básica e na educação superior. Mas esse processo tem sido muito lento entre as(os) professoras(es) universitárias(os). Estudantes negras e negros reivindicam maior presença de professoras negras e negros, com os quais possam se identificar e reconhecer a mobilidade social tão desejada neste país.
Mais um desafio que se apresenta é a maior diversidade nas universidades, seja na pós-graduação ou na docência, e maiores oportunidades no mercado de trabalho para jovens que estão se formando. Essas são possibilidades de aprimoramento das políticas públicas, mas também de compromisso da sociedade como um todo para a redução das imensas desigualdades com as quais convivemos historicamente no Brasil.
Sobre a autora
Claudia Monteiro Fernandes é economista, mestra e doutora em ciências sociais pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), pesquisadora do Programa “A Cor da Bahia” (UFBA), Observatório das Metrópoles (INCT) e Grupo Periféricas (UFBA). Mãe de Clarice.
Recentemente, Claudia defendeu a tese Desigualdades raciais e de gênero na educação superior no Brasil (UFBA, 2021). Nesse estudo, investiga as mudanças recentes na educação superior brasileira a partir da Lei de cotas.
No capítulo 4, “Educadores, Intelectuais e Pesquisadores: professores de nível superior e de universidade”, Claudia analisa dados relativos à docência, ampliando o escopo para além das(os) professoras(es) das universidades, assumindo a importância destas(es) profissionais para a redução de desigualdades no Brasil por meio da educação.
Entendo que, concordando com bell hooks, Paulo Freire, Florestan Fernandes, Darcy Ribeiro e tantos outros intelectuais dedicados à educação e à transformação social, sem o comprometimento político de professores, as reivindicações dos movimentos negro e feminista tornam-se muito mais distantes da realidade. Portanto, foi dado destaque ao papel social desses profissionais por meio da educação como prática de liberdade”, afirma na introdução da tese.
Claudia Monteiro Fernandes
Manifesto Eu defendo as cotas
“No Brasil que a gente aprova, todo filho de pedreiro vai poder virar doutor. Toda filha de faxineira vai poder sentar na cadeira de presidenta ou engenheira, médica ou juíza de qualquer cor. Porque a gente não aceita menos do que democracia e diversidade, cidadania e igualdade, pessoas diferentes, mas com as mesmas oportunidades, povo pintado nas universidades, o colorido de uma nação em todos os lugares.”
Confira o manifesto liderado pela União Nacional dos Estudantes.
Assista ao teaser do clipe com a canção “As cotas”, de Chico César, que faz parte do manifesto:
