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Por dentro do SNE
Por Stephanie Kim Abe
A iminência da votação do projeto de lei complementar (PLP 235/2019), que cria o Sistema Nacional de Educação (SNE), no plenário do Senado tem esquentado o debate sobre o assunto nos últimos tempos. A votação, que estava programada para ocorrer ontem (23/2), foi adiada para o dia 9/3.
Mas a criação do SNE não é um tema novo. Pelo contrário. O esboço de um sistema que fosse coordenado pela União, cuja governança garantisse autonomia, descentralização e cooperação entre os entes federados para efetivar políticas educacionais já aparecia no Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova de 1932.
Quanto aos marcos legais, o Sistema está previsto na Constituição de 1988, que estabelece, no art. 23, leis complementares para fixar normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. A sua instituição também aparece na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) de 1996 e na Emenda Constitucional no 59/2019:
Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam.”
EC 59/2009, que altera o artigo 214 da CF/88
No Plano Nacional de Educação (PNE – Lei 13.005/2014), o SNE deveria ter sido criado até 2016, o que não aconteceu.
Entenda por que o PNE ainda é base para a Educação brasileira
Para ajudar todos e todas a entenderem melhor a importância deste importante mecanismo da política educacional, o Portal Cenpec conversou com Binho Marques, que esteve à frente da Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino do Ministério da Educação (Sase/MEC), e Romualdo Portela de Oliveira, diretor de pesquisa e avaliação do Cenpec, para responder abaixo algumas perguntas centrais sobre o tema e explicar, de maneira visual, o funcionamento do SNE. Confira.
Por que precisamos de um SNE?
O Brasil é um país muito desigual e, portanto, precisa de um sistema que democratize a educação e garanta um padrão de qualidade para todas(os) estudantes, independentemente do seu CEP. Como pode um país como o Brasil ainda ter milhares de escolas sem energia elétrica ou sequer água potável em pleno século 21? Apesar de ser uma federação, não deveríamos fornecer as mesmas condições educativas para todas(os) as(os) estudantes?
Como explica Binho Marques:
Muitas federações do mundo não têm sequer um Ministério da Educação. Isso porque um país federativo rico, cujas unidades da federação não são marcadas por desigualdades brutais, como o Brasil, não tem necessidade de ter uma educação nacional. Afinal, se cada unidade da federação desse país tem boa formação docente e recursos financeiros para investir e garantir as condições básicas de uma educação de qualidade, ainda que a educação dada seja diferente, ela será de qualidade em todo o território.”
Binho Marques
A Constituição de 1988 estabeleceu a ideia de mecanismos de governança de cooperação entre União, Estados, Distrito Federal e municípios. O SNE é visto como uma política pública essencial para a pactuação entre essas esferas.
Todos os entes federados devem trabalhar cooperando para que ninguém fique abaixo de um padrão de qualidade. A proposta é que o SNE se organize para garantir esse mínimo de qualidade.”
Binho Marques
O SNE é o SUS da Educação?
Sim e não. O Sistema Único de Saúde (SUS) serve como um exemplo do que o SNE pretende representar para a educação, pois é um modelo de cooperação federativa que foi estabelecido já na Constituição de 1988. Com o objetivo de garantir o acesso de todas e todos a atendimentos de saúde, o SUS funciona por consenso e se estrutura em comissões intergestores tripartite e bipartite, onde cada ente tem sua co-responsabilidade. Ele estabelece normas operacionais básicas e dá recomendações para os sistemas de saúde municipais e estaduais, para induzir melhor qualidade.
O objetivo do SNE também é garantir acesso a todas e todos a uma educação de qualidade, e deve funcionar por meio de comissões tripartite e bipartite. Mas, na educação, cada ente federado tem o seu próprio sistema de ensino organizado – daí o SNE ser visto como um “sistema de sistemas”, que organizaria a colaboração entre municípios, estados, Distrito Federal e União na garantia do direito à educação de qualidade.
Como explica Romualdo Portela de Oliveira:
O grande problema é que a natureza da cooperação esperada é diferente. No SUS, lidamos com o doente móvel, ou seja, a pessoa vai para a Unidade Básica de Saúde (UBS) e, conforme necessário, vai para um hospital de maior complexidade. Assim, é possível definir as responsabilidades de cada ente federativo pela complexidade da tarefa. Na educação não, porque as(os) estudantes são fixas(os). Elas(es) se matriculam numa escola municipal, por exemplo, e lá devem ficar. Portanto, a cooperação que se exige para o atendimento de cada criança ou adolescente na escola ou rede é diferente da do SUS.”
A estrutura do SNE
Um SNE que garanta educação de qualidade para todas(os) as(os) estudantes do Brasil, onde quer que estejam localizadas(os), superando as desigualdades educacionais, está ancorado em 3 bases: padrões de qualidade, ambiente de pactuação e condições básicas de funcionamento.
Como resume Binho Marques:
Precisamos ter um projeto, uma definição de qualidade que queremos alavancar. Para isso, é preciso ter governabilidade, ou seja, pactuação entre os entes federados, e garantir a viabilidade, ou seja, recursos mínimos para todo mundo.”
Binho Marques
Essa pactuação é importante porque, como federação, cada unidade tem a sua autonomia. A Constituição estabelece a oferta prioritária de ensino médio a cargo dos estados, aos municípios, a de educação infantil, e a de ensino fundamental compartilhada entre esses dois entes federativos. A oferta do ensino superior fica a cargo da União, que também deve coordenar a educação nacional, e tem função supletiva, redistributiva e normativa. Mas ela também diz que deve haver uma articulação entre esses sistemas, por meio do regime de colaboração. Daí o conceito de descentralização qualificada, que deve englobar todo o SNE.
Entenda melhor como o SNE funciona:
Quais instâncias regem o SNE?
A governabilidade do Sistema se baseia na criação de instâncias de pactuação entre os entes federados, com o intuito de acabar com a sobreposição de esforços e estabelecer as atribuições de cada um na oferta educacional.
Por isso, seriam instituídas as Comissões Tripartite de Educação, responsáveis pela negociação e pactuação nacional entre gestores(as) e comunidade educacional dos três níveis de governo, e as Comissões Bipartite de Educação, para a pactuação entre gestores(as) dos estados e municípios.
Na Comissão Tripartite, por exemplo, teríamos uma composição paritária de representantes escolhidos pelo Ministério da Educação (MEC), pelo Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Educação (Consed) e pela União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime).
Em consonância com uma gestão democrática, a participação e o controle social, há quem defenda também a inclusão de representantes de conselhos, de entidades representativas de profissionais da educação, e de entidades representativas de estudantes, como Fórum dos Conselhos Estaduais e Distrital de Educação (Foncede), União Nacional de Conselhos Municipais da Educação (Uncme) e União Nacional dos Estudantes (UNE). Outros os veem apenas como órgãos de aconselhamento técnico e político das Comissões.
Normas operacionais básicas, consórcios, convênios, acordos de cooperação técnica são alguns dos instrumentos a serem utilizados pelo SNE nesse regime de colaboração. Com esses espaços de pactuação, seria mais fácil, por exemplo, promover iniciativas conjuntas de formação docente, com estados apoiando municípios menores que não capacidade técnica ou condições financeiras para organizar seus processos. Ou pensar na organização e no funcionamento do transporte escolar no território, realizar concursos conjuntos etc.
SNE na prática
Romualdo Portela explica a importância desses espaços de pactuação:
“A questão de estudantes de 1o ano do ensino fundamental que ficaram sem vaga em São Paulo porque a rede estadual instituiu o Programa Ensino Integral (PEI) em algumas escolas e não previu ou não lembrou que teria de atender estudantes vindas(os) da rede municipal tem a ver com falta de articulação. Com um SNE, que seria um palco onde essas questões de demanda e outras poderiam ser pactuadas entre os entes federados, ficaria mais fácil somar esforços para solucioná-las.”
No SNE, os conselhos de educação mantêm a sua composição e função normativa.
Que qualidade queremos?
É preciso definir quais os padrões de qualidade que buscamos para nossas(os) estudantes. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) de 1996 é o principal norte.
Já temos alguns elementos que fazem parte desse projeto instituídos, como a Base Nacional Comum Curricular (BNCC). Mas esta está desarticulada com o atual sistema de avaliação ou com o financiamento, já que a Base exige das escolas algumas condições que elas não podem oferecer. Outros precisariam ser pactuados ainda, como a formação docente, o Custo Aluno Qualidade (CAQ) e o Sistema Nacional de Avaliação.
O SNE é uma forma de articular todos esses elementos e padronizar a linguagem do que deve ser tomado como qualidade para todos os sistemas de educação das unidades federativas. Por exemplo, pensando e instituindo um Sistema Nacional de Avaliação que vá além de avaliar os resultados de aprendizagem das crianças, mas que faça uma avaliação institucional que leve em conta as condições das escolas e a gestão das redes de ensino.
Como o SUS garante que as decisões sejam tomadas com base em evidências científicas, o SNE também poderia nortear o trabalho das gestões educacionais com evidências de políticas públicas que funcionam na educação. Daí a importância de órgãos como o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), para assessorar a tomada de decisões da gestão educacional e prover dados e pesquisas educacionais.
Leia mais sobre o papel do Inep na garantia das políticas educacionais de qualidade
SNE na prática
Tomemos como exemplo a escolha de gestoras(es) escolares. Em alguns estados, como no Acre e no Ceará, além do aspecto democrático das eleições para dirigentes, os(as) candidatos(as) são submetidos(as) a uma avaliação para verificar suas habilidades técnicas quanto às demandas do cargo. Em outros, não. Com o SNE, poderíamos verificar quais desses processos que acontecem nos estados têm mais efetividade e, por meio da pactuação entre os entes, estabelecer um parâmetro nacional de qualidade para a escolha de diretores(as) escolares que seria, então, seguido por todos.
O SNE vai equilibrar alguns procedimentos que todo mundo sabe que funcionam, apoiado no que a literatura nacional e internacional diz sobre as políticas educacionais. Do contrário, nós temos excesso de criatividade. Gestoras(es) que fazem algo novo e que outras(os) replicam, sem necessariamente saber se esses programas trazem de fato resultado. E isso gera desigualdades entre as escolas.”
Binho Marques
Mas atenção: ter um padrão de qualidade não significa ter uma qualidade padrão. Binho reitera:
Garantir qualidade não significa que esta tem que ser uniforme, padronizada. Ela muda conforme a necessidade e as condições de cada região, rede de ensino, escola. Ela não deve engessar as ações dos entes federados. O Brasil é grande e diverso, e essa diversidade é um grande triunfo do país – mas a desigualdade (de acesso, de oportunidade, de condições) não.”
Binho Marques
Como viabilizar uma educação de qualidade com equidade?
Ter recursos disponíveis e distribuídos pelo território é essencial para que o Sistema funcione de forma a reduzir as desigualdades educacionais.
Fica a cargo da União e dos estados, com suas funções supletivas e redistributivas, garantir que o financiamento chegue a quem mais precisa. O Novo Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica), aprovado no final de 2020, é o grande instrumento para que isso aconteça:
A alternativa que nós construímos no Brasil foi um mecanismo de suplementação de fundos. Você atende todo mundo segundo uma regra, e aí prioriza alguns para redistribuir os recursos, na lógica da redução das desigualdades.”
Romualdo Portela de Oliveira
É urgente aprovar o Sistema Nacional de Educação
A proposição de um Sistema Nacional de Educação pode ajudar a superar os desafios gerados pela pandemia, como a evasão escolar e a garantia de acesso e aprendizagem, por meio da potencialização da colaboração entre os entes federados.
Anna Helena Altenfelder
[…]
Ademais, o SNE tem um papel fundamental na articulação entre esses entes federados, orientando à cooperação, ao planejamento integrado e à assistência técnica e financeira da educação, em todos os níveis e sistemas de ensino.”
Confira artigo de Anna Helena Altenfelder, presidente do Conselho de Administração do Cenpec, publicado na Folha de S.Paulo.
Para saber mais sobre o SNE
- Artigo sobre o SNE escrito por Binho Marques e Flávia Nogueira (maio/2021)
- Nota técnica sobre o Sistema Nacional de Educação do Todos pela Educação (jun/2021)
- Posicionamento público da Campanha Nacional pelo Direito à Educação sobre as proposições legislativas que tratam do Sistema Nacional de Educação em tramitação no Congresso Nacional (nov/2021)
- Documento “Sistema Nacional de Educação: uma visão estruturante para a educação no Brasil” do Movimento Colabora Educação (nov/2021)
