“O Fundeb é como uma válvula que redistribui o sangue em cada órgão”

Por João Marinho

Cerca de 30 audiências na Câmara dos Deputados para discutir somente uma das propostas de emenda constitucional, com pelo menos mais duas outras em análise no Congresso. O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) está próximo de expirar: a data-limite é 31 de dezembro de 2020 – e tem sido um dos principais temas debatidos na educação.

Efeito redistributivo interno

Falar do Fundeb parece distante do dia a dia de gestores, professores e pais – mas esse dispositivo, que redistribui 45% de todo o financiamento da educação básica e 63% dos recursos vinculados à educação no Brasil, mantém funcionando de creches ao Ensino Fundamental, do Ensino Médio à Educação de Jovens e Adultos (EJA) e é o maior responsável pela folha de pagamento no setor.

Diante dessa importância e do que está em jogo até o ano que vem, o Portal CENPEC Educação entrevistou Caio Callegari (foto), coordenador de projetos do Todos pela Educação e especialista em financiamento. A entrevista é a primeira de uma série que se propõe a esclarecer o funcionamento do Fundeb atual e as propostas em debate no Congresso. Confira.

CENPEC Educação: O que é exatamente o Fundeb e de que forma ele garante o financiamento na educação básica?

Caio Callegari: o Fundeb foi criado em 2006, passando a vigorar em 2007, e surgiu na sequência do antigo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), que vigorou de 1997 a 2006. Sua finalidade é redistribuir impostos já vinculados à educação para os municípios que mais precisam, ou seja, aqueles que têm mais matrículas.

O Fundeb é como se fosse uma válvula, uma bomba. Cada estado brasileiro é um órgão, e essa válvula faz o ‘sangue’ – os impostos vinculados à educação – circular melhor.”

Caio Callegari

Essa redistribuição acontece dentro de cada estado: o Fundeb não faz o dinheiro de São Paulo, por exemplo, sair para o Amazonas. O que ele possibilita é fazer o dinheiro de municípios mais ricos e do governo de cada estado ir para os municípios que mais precisam dentro do próprio estado. Acontece assim em cada uma das unidades da federação.

CENPEC Educação: O que são esses impostos vinculados à educação?

Caio Callegari: A Constituição Federal diz que pelo menos 25% dos impostos e transferências dos estados e municípios e 18% da União têm de ir para a educação. Esses são os recursos – impostos e transferências – vinculados.

Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

Constituição da República Federativa do Brasil, 1988

Não são, porém, os 25% de todos os impostos de estados e municípios que vão para o Fundeb: existe uma “cesta redistributiva”, e o percentual de 20% dos recursos listados nessa cesta é que entra no Fundo. Os outros 5% desses recursos e os 25% dos impostos e transferências que não compõem a cesta do Fundeb continuam, inalterados, nas mãos de cada estado e município.

CENPEC Educação: E como acontece a redistribuição?

Caio Callegari: No âmbito de cada estado, os 20% dos impostos arrecadados e transferências de estados e municípios que compõem a cesta “sobem” para o Fundeb, que funciona como uma conta única, uma por estado e no Distrito Federal. São, portanto, 27 fundos.

O dinheiro de cada fundo é então redistribuído pelas redes municipais e estaduais/distrital de educação básica, em cada unidade de federação, mas agora não mais de acordo com o que cada ente arrecadou, mas de acordo com o número de matrículas em cada rede pública de ensino.

É esse dispositivo que possibilita a redução das desigualdades, pois cada município, por exemplo, recebe de acordo com o tamanho de sua rede: o dinheiro arrecadado por municípios mais ricos, mas com uma rede menor, é transferido, via Fundeb, para municípios mais pobres que têm uma rede maior e, portanto, precisam de mais recursos.

O papel da União

CENPEC Educação: Além de estados e municípios, o governo federal também contribui para o Fundeb.

Caio Callegari: Sim. Tem uma camada adicional de redistribuição que é a nacional: o dinheiro sai da União e vai para os estados que mais precisam. Existe uma regra que diz que, no mínimo, 10% da soma desses 27 fundos, a União coloca nesses estados.

Então, se a soma de todos os 27 fundos dá, por exemplo, R$ 140 bilhões, a União precisa contribuir com, pelo menos, R$ 14 bilhões. Poderia colocar mais, mas, em todo o funcionamento do Fundeb, o percentual nunca ultrapassou esses 10%.

CENPEC Educação: E como o dinheiro da União chega a esses estados mais pobres?

Caio Callegari: A complementação começa pelo cálculo inicial do valor aluno/ano (VAA). Faz-se, então, uma espécie de ranking, do estado com maior VAA para o estado com menor VAA, e a complementação começa deste último.

A União complementa o fundo do estado com o menor VAA até que o VAA dele se iguale ao do penúltimo colocado. Depois, deposita nesses dois estados até que ambos se igualem ao antepenúltimo colocado – e assim sucessivamente. Nesse sistema, a complementação da União atinge hoje nove estados.

É importante também destacar que esses 10% de complementação da União, assim como outros tributos da cesta, variam de acordo com a arrecadação – e, portanto, de acordo com a economia. Se, num ano, a economia cresce, a arrecadação cresce e o Fundeb cresce. Em um cenário de recessão, há queda real.”

Caio Callegari

CENPEC Educação: Nesse caso, o valor que é investido nacionalmente por aluno não é definido antecipadamente?

Caio Callegari: Não. É a posteriori. A Constituição até fala algo sobre um valor nacional que garantisse um padrão mínimo de qualidade, mas o valor mínimo aluno/ano do Fundeb é, na prática, definido depois que a União complementa os fundos com os 10%, e não antecipadamente, como seria a lógica, por exemplo, do Custo Aluno-Qualidade Inicial (CAQi).

Pesos diferentes

As matrículas têm pesos diferentes no Fundeb, pois seria inadequado considerar, por exemplo, que os custos de uma matrícula na pré-escola e no Ensino Médio seriam os mesmos. Por isso, o “tipo” da matrícula faz com que seja aplicado um fator de ponderação, que, quanto mais próximo de 0, menor o recurso por aluno para a etapa ou modalidade. Na determinação do VAA mínimo, é contado o valor com fator 1. Veja, na tabela abaixo, os fatores de ponderação utilizados em 2019 (fonte: Todos pela Educação).

CENPEC Educação: Apesar de toda a redistribuição, o Fundeb não elimina as desigualdades de investimento?

Caio Callegari: Não. Ele funciona como algo que reduz a desigualdade – até porque, se não existisse, haveria municípios com muito pouco para investir, por exemplo.

No entanto, quando consideramos que o Fundeb não é todo o financiamento da educação – não é tudo que vai para o Fundo –, mesmo ele existindo, ainda há muita desigualdade para ser atacada.

Como dissemos, 5% dos impostos da cesta permanecem com os estados e municípios, além dos 25% de impostos que estão fora da cesta. Quando se olha por uma óptica de financiamento, 1/3 dos recursos vinculados permanecem concentrados nos estados e municípios mais ricos, e esse tem sido o foco das discussões sobre o novo Fundeb.

Há municípios, por exemplo, para os quais praticamente todo o recurso para investir em educação vem do Fundeb, enquanto outros recebem um valor do Fundeb, mas conseguem investir bem mais porque têm maior arrecadação, que aumenta os recursos vinculados fora do Fundo.

Nessa perspectiva, não apenas há um degrau muito grande entre municípios ricos e pobres, que já gera uma desigualdade de oportunidades educacionais, mas também os pobres têm um patamar muito baixo de investimento, uma “subnutrição” educacional.

… E como seria um Fundeb que garantisse mais equidade?

Confira, na próxima parte da série de entrevistas com Caio Callegari, as propostas para o novo Fundo aqui, no Portal CENPEC Educação. Até lá.

Saiba mais

Um painel do financiamento da educação brasileira

Novo Fundeb, em busca de superar distorções