“Redistribuição, complementação e qualidade são disputas no Fundeb”

Por João Marinho

Com pouco mais de um ano até sua expiração, em dezembro de 2020, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) tem mobilizado debates sobre educação em todo o País.

Nas duas primeiras partes da série de entrevistas com Caio Callegari (foto), coordenador de projetos do Todos pela Educação, o Portal CENPEC Educação abordou o funcionamento do Fundeb atual e a proposta do Todos – denominada “Fundeb Equidade” –, que visa a aprimorar o mecanismo de redistribuição dos recursos e promover mais equidade.

Há, porém, outras propostas para o financiamento da educação e para o próprio Fundeb. Nesta última entrevista, começaremos a entender algumas delas, já em análise no Congresso Nacional – e, em materiais posteriores e com outros colaboradores, traremos outras visões e concepções. O objetivo é dar ao público leitor do Portal um panorama mais amplo sobre o debate e aproximá-lo do tema.

Confira as entrevistas anteriores com Caio Callegari

•  “O Fundeb é como uma válvula que redistribui o sangue em cada órgão” – Parte 1: sobre como funciona o Fundeb atualmente;

• “Com Fundeb mais redistributivo, haveria menos desigualdades” – Parte 2: os detalhes da proposta do Fundeb Equidade, defendida pelo movimento Todos pela Educação.

Fundeb permanente e emendas à Constituição

CENPEC Educação: Falamos sobre a proposta do Fundeb Equidade, com três pilares, como você esclareceu: (1) fazer com que a redistribuição dentro de cada estado e no Distrito Federal passe a considerar também os recursos fora do Fundeb; (2) propiciar que a complementação da União seja feita diretamente nos municípios mais pobres, e não nos estados mais pobres; e (3) aumentar essa complementação. Das propostas discutidas atualmente pelo Congresso, qual mais se aproxima dessa concepção?

Caio Callegari: Posso dizer que, de certa forma, a discussão que tem acontecido na Câmara dos Deputados, já desde 2017, em torno da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 15/2015 ruma para esse mesmo norte de um Fundeb mais equitativo.

De lá para cá, foram dezenas de audiências públicas, que tiveram dois pontos em comum: (1) o Fundeb precisa ser permanente, ou seja, precisa constar da parte permanente da Constituição, sem prazo para acabar; e (2) o Fundeb precisa ser mais redistributivo.

Para além disso, é claro, há variantes: há pessoas para quem o Fundeb, por exemplo, precisa induzir a educação integral, ou a creche, ou mais qualidade na educação… e outras propostas.

No entanto, vale dizer que, na Câmara, o processo de audiências públicas está muito maduro, é plural, democrático e republicano e, apontando para os dois nortes que mencionei, produziu o substitutivo de autoria da deputada Professora Dorinha Seabra Rezende (DEM-TO), que já tem uma “cara” muito parecida com a que o Todos defende.

CENPEC Educação: Quais são os pontos de aproximação entre o substitutivo e a proposta do Todos?

Caio Callegari: Bom, nossa proposta e a do substitutivo da deputada Dorinha, que têm muita convergência com a da Confederação Nacional de Municípios (CNM), são centradas em um modelo mais redistributivo e com aumento da complementação da União no Fundeb.

Nesse ponto, é importante fazer um contraste com as outras PECs que estão em discussão no Congresso – a PEC 33/2019, do senador Jorge Kajuru (PSB-GO); e a PEC 65/2019, do senador Randolfe Rodrigues (Rede-AP) –, que aumentam a complementação da União, mas não mudam o formato atual do Fundeb, ou seja, não aprimoram o modelo.

Já a posição do Todos é haver uma equalização socioeconômica e uma equalização fiscal no modelo redistributivo, além de a complementação da União começar com 15% da soma dos fundos no curto prazo, aumentando depois para um patamar exequível.

A PEC 15 traz, no substitutivo, a ideia de equalização socioeconômica, além da complementação da União mais redistributiva, tornando o Fundeb mais eficiente do ponto de vista de alocação dos recursos. Nesse sentido, é a proposta que mais se aproxima da nossa.

CENPEC Educação: Falamos antes desse patamar exequível, mas não há ainda um percentual fechado sobre isso.

Caio Callegari: O substitutivo da PEC 15 defende o patamar de 30%, mas nós, no Todos, entendemos que o Congresso e o próprio governo devem discutir e entrar em acordo, dentro daquela consideração de que o aumento da complementação não prejudique a própria educação, por exemplo, retirando verbas de programas já existentes para dar conta do Fundeb.

CENPEC: E quais as principais diferenças entre o substitutivo da PEC 15 e a proposta do Todos?

Caio Callegari: Chamo muito a atenção para uma mudança em termos de uso dos recursos, especialmente na perspectiva dos professores. Hoje, 60% dos recursos do Fundeb que cada rede de ensino recebe têm de ir para pagamento de professores na ativa.

As PECs 15 e 33 dizem que esse percentual seja aumentado para 70% ou 75% e inclua outros profissionais da educação além de professores. Já a Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE) defende 80%, também para professores e outros profissionais da educação.

O Todos pela Educação defende não haver mudanças nesse patamar. Primeiro, porque não há estudos que sinalizem que devíamos mudá-lo. Segundo, porque boa parte das redes de ensino já gasta mais de 80% dos recursos do Fundeb com a folha salarial.

Ainda é necessário realizar os cálculos, mas, para nós, é provável que esses aumentos de percentuais vinculados para a folha de pagamento acabem ficando “elas por elas”. Por fim, outro debate muito forte que tem acontecido é sobre a indução específica de qualidade no Fundeb.

Indução de qualidade

CENPEC Educação: O que seria essa indução de qualidade?

Caio Callegari: A discussão se o Fundeb deve conter algum parâmetro específico e determinado de qualidade em relação à escola, aprendizagem, etc.

O que o Todos defende? Que conseguimos induzir qualidade dando mais para quem mais precisa. Além disso, seria possível fazer complementações adicionais com finalidades específicas. Por exemplo, se o governo e o Congresso definem que a União vai complementar o Fundeb com 30%, mas, em um ano específico, houver a decisão de complementar com 35% para apoiar creches, isso poderia ser feito em lei ordinária, fora da Constituição.

Nossa defesa mais potente, portanto, é que a indução de qualidade tem de ser pensada, principalmente, fora do Fundeb.

O Fundo tem o componente de equidade que já traz uma indução: quando se dá mais dinheiro a municípios que têm menos, dá-se uma força, um “gás” para esses municípios, que têm menos qualidade da educação porque têm pouco recurso para investir.

Dar mais recursos aos municípios que mais precisam é uma forma de fazer o Brasil como um todo avançar em qualidade e equidade.”

Caio Callegari

No entanto, se quisermos desenhar mecanismos especificamente destinados para que os municípios avancem em aprendizagem, esses mecanismos devem ser bem construídos fora do Fundeb, com o ICMS Educação, com um novo Plano de Ações Articuladas (PAR), por exemplo.

Pôr a indução dentro do Fundeb torna o Fundo muito confuso. Nesse sentido, as experiências do Ceará e de Pernambuco, que redistribuem recursos do ICMS fora do Fundeb, são muito interessantes.

O substitutivo da PEC 15 da deputada Dorinha tem uma perspectiva de que a lógica de indução de qualidade ocorra fora do Fundeb – e traz o Custo Aluno-Qualidade Inicial (CAQi) como princípio. Já a CNTE tem a posição de também defender o CAQi como princípio, além da proibição de retrocesso educacional, ou seja, se o País entrar em recessão, esse valor não poderá ser baixado por conta disso.

A PEC 65, no entanto, dá uma concretude maior ao CAQi, ao colocar na Constituição um padrão único de escolas. De acordo com essa PEC, todas as escolas do Brasil, da creche ao Ensino Médio, devem ter, por exemplo, energia elétrica, água tratada, esgoto sanitário, laboratório de ciências, biblioteca e/ou sala de leitura, laboratório de informática… a fim de que haja uma indução de qualidade do ensino por meio dos insumos educacionais. Para nós, é uma posição que necessita de cautela.

Três níveis da federação

CENPEC Educação: Vamos falar sobre o modelo redistributivo. Os municípios são hoje os responsáveis pelo maior número de anos da educação básica, e a proposta do Todos, como discutimos até aqui, defende que a complementação da União vá direto para os municípios, em vez dos estados mais pobres. No entanto, é possível supor que haja muitos municípios, com arrecadação relativamente mais alta, que vão perder verbas com esse novo modelo – e que não estejam interessados na mudança.

Caio Callegari: É, de fato, um desafio, mas é preciso considerar que nossa proposta de financiamento da educação, como todas as demais, é uma proposta em construção o tempo inteiro. O Fundeb tem de ser uma construção o tempo inteiro: mesmo depois de termos uma PEC aprovada, temos de continuar pensando em como ele pode ser aprimorado.

Aqui, no Todos, uma atitude que tivemos foi ouvir esses municípios mais ricos e os governos dos estados, que pontuaram o seguinte: “não podemos perder recursos, porque temos uma estrutura de gestão já estabelecida. Se perdermos recursos, não conseguiremos, por exemplo, pagar nossos professores”.

É uma colocação justa, mas, ao mesmo tempo, em uma redistribuição, se alguém ganha recursos, alguém deverá perder recursos. Então, que lógica defendemos para evitar o desafio das estruturas já estabelecidas? A proposta é haver um modelo de transição que seja longo, de pelo menos sete anos a 10 anos.

É possível fazer um modelo de transição em que as perdas que os municípios mais ricos vão ter são apenas relativas, e não absolutas.”

Caio Callegari

Nesse modelo de transição, as perdas relativas serão equilibradas com o crescimento econômico e, portanto, com mais arrecadação, possibilitando que o município mantenha o mesmo patamar de investimento por aluno que há hoje, em termos absolutos.

Acreditamos que isso vá garantir maior adesão nacional, uma vez que a ideia é apoiar os municípios mais pobres sem fragilizar e desorganizar as redes de ensino com mais recursos.

CENPEC Educação: Como o governo federal se posiciona em relação a tudo isso?

Caio Callegari: O governo federal, por meio do Ministério da Educação (MEC), concorda que haja uma maior complementação da União e que ela deve ser mais redistributiva. No entanto, para eles, ela teria de ser, no máximo, de 15% sobre a soma dos fundos: a posição do Todos e da PEC 15 é que comece em 15%.

Além disso, o governo federal condiciona parte desses 15%, ao longo de cinco anos de transição, à melhoria na aprendizagem dos estudantes – talvez via Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb), ou por práticas educacionais: isso ainda não está definido.

Para nós, é importante que o MEC tenha sinalizado o aumento da complementação, mas é um pouco perigoso que parte dela seja condicionada a práticas ou resultados, porque se pode penalizar os estudantes mais pobres que estão em redes de ensino que ainda não tiveram capacidade de gestão suficiente para construir o resultado ou as práticas educacionais requeridas.

CENPEC Educação: Essa posição mudou no governo Bolsonaro?

Caio Callegari: Sim. No governo Temer, a posição, por exemplo, dos Ministérios do Planejamento e da Fazenda – que agora estão unidos no Ministério da Economia – era que o Fundeb devia ser mais redistributivo, mas não havia recurso adicional para além dos 10% que a União complementa hoje.

Com a entrada de Bolsonaro, houve sinalização de complementação adicional, mas o Ministério da Educação, sob Weintraub, traz esse componente condicionado a resultados.

No cômputo geral, portanto, identifico três grandes campos em que as propostas sobre o novo Fundeb devem acirrar debates, já que a ideia de que o Fundeb passe a ser permanente parece, até agora, consensual.

1. Muda-se ou não a lógica intraestadual de distribuição? E a complementação da União, aqui, continua indo para os estados ou passa a seguir diretamente para os municípios?
2. Qual vai ser o valor dessa complementação da União?
3. Vai haver ou não repasses condicionados à qualidade ou a resultados dentro do Fundeb?

Saiba mais

• Veja o que o Portal CENPEC Educação já publicou sobre Fundeb. Novas entrevistas, propostas e materiais estarão disponíveis em breve, para ampliar o debate sobre financiamento da educação.